16.06.2015

Optimierungspotenziale im Rahmen der Vergabe und Beschaffung

Wie sich aus der Umsetzung neuer Anforderungen Effizienzvorteile realisieren lassen

​Die Pflicht zur Einführung der eVergabe bringt neue Anforderungen mit sich. Sie bietet aber auch die Chance, den Beschaffungsprozess in der Kommune wirtschaftlicher zu gestalten –und dies sogar unter Beachtung von zunehmenden Compliance-Erfordernissen.

Neue Anforderungen an die Vergabe

Zeitplan für die eVergabe

Die Einführung der elektronischen Vergabe hat durch die EU-Richtlinie 2014/24 eine wesentliche Beschleunigung erfahren. Selbst wenn die Bundesregierung – wie angekündigt – von den möglichen Verlängerungen Gebrauch macht, sind die Fristen zur Umsetzung knapp. Bereits ab dem 18.4.2016 ist die elektronische Bereitstellung von Vergabeunterlagen für alle Vergaben oberhalb der EU-Schwellenwerte zwingend. Dieser Termin ist national nicht verlängerbar. Bei Ausschöpfung der national festzulegenden Umsetzungsspielräume sind spätestens ab Oktober 2018 wesentliche Verfahrensschritte, insbesondere die Angebotsabgabe, in elektronischer Form auszugestalten. Andere Teile des Vergabeprozesses wie die Wertung, die Zuschlagserteilung und die Dokumentation sind von den Vorgaben der EU-Richtlinie nicht direkt betroffen.

Vielschichtige Aufgaben

Gleichwohl sind die Aufgaben vielschichtig. Die Einführung der sog. einheitlichen elektronischen Eigenerklärung bedingt etwa Änderungen der Gestaltung von Vergabeunterlagen einschließlich deren elektronischer Übermittlung. Die Pflicht zur ausschließlich elektronischen Angebotsabgabe bei EU-Vergaben erfordert zwingend

  • nicht nur den technisch reibungslosen und rechtssicheren Umgang mit allen zugelassenen Signaturverfahren,
  •  sondern ebenso die Gewährleistung leistungsfähiger (behörden-)interner wie (behörden-)externer Kommunikationsstrukturen, denn  
  • die elektronische Kommunikation muss ausfallsicher und rechtssicher gestaltet werden.

Die Umsetzung dieser zwingenden Vorgaben steht für alle Verwaltungen und öffentlichen Auftraggeber im Sinne des europäischen Vergaberechts an. Arbeitsplätze, Software und vor allem die Mitarbeiter selbst müssen für die neuen Verfahren gerüstet werden.

Elektronische Abbildung des gesamten Beschaffungsprozesses

Dies bietet allerdings auch die Chance, durch Integration auch der Schritte, die nicht zwingend elektronisch zu gestalten sind, das Verfahren insgesamt elektronisch abzubilden und hierdurch wesentliche Vorteile zu generieren. Dies umfasst den gesamten, ganzheitlich aufzufassenden Beschaffungsprozess von der Bedarfsplanung und Bedarfsermittlung über die Zusammenfassung gleichartiger Einkaufs- und Bestellprozesse verschiedenster Teileinheiten bis hin zur Integration von Anforderungen wie Rechtssicherheit der Vergabe und Auftragsabwicklung in einen einheitlichen Beschaffungsprozess.

 

Realisierbar wären damit auch eine weitgehend elektronisch abzuwickelnde Eignungsprüfung und eine ebensolche Wertung der Angebote. Die elektronisch gewährleistete Abbildung der einzelnen Prozessschritte erleichtert zudem die bisher weitgehend zusätzlich zu erstellende Vergabedokumentation und sichert die Nachprüfbarkeit.

Realisierbare Vorteile

Die Modernisierung hilft, den Verwaltungsaufwand zu verringern, eine medienbruchfreie Bearbeitung wird möglich, Bearbeitungszeiten verkürzen sich, Postwege entfallen. Gleichzeitig erhöht die elektronische Aufzeichnung die Prozesssicherheit, nachträgliche Manipulationen sind technisch nicht mehr möglich.


Hinweis: Behörden und andere öffentliche Auftraggeber, die die eVergabe bereits praktizieren, verzeichnen eine signifikante Reduzierung der Rechtsstreitigkeiten bei Vergabeverfahren.

 

Schließlich generiert die elektronische Prozessabwicklung eine Datenbasis, die elektronisch archivierbar ist und zudem für die zukünftige Beschaffung wertvolle Planungsgrundlagen liefert.


Empfehlung: Weiterführend ist auf der so geschaffenen Basis eine vollständig elektronische Vertragsabwicklung umsetzbar, die die elektronische Rechnungsstellung und Buchführung ebenso einschließt wie ein Vertragsmanagement samt Controlling.

Ansatzpunkte zur Optimierung der Beschaffungsorganisation

Es gibt mittlerweile eine Reihe von Praxisbeispielen vor allem in der kommunalen Welt, die sich mit der Neuorganisation der Beschaffung beschäftigen. Dabei geht es überwiegend um eine Zentralisierung der Prozesse, denn gerade bei den Verwaltungen als klassischen öffentlichen Auftraggebern ist eine – oftmals historisch gewachsene – dezentrale Beschaffungsorganisation verbreitet. So bestehen in der Praxis aus Sicht der Bedarfsstellen in den verschiedenen Ämtern häufig Vorbehalte gegen Veränderungen in der Beschaffung aufgrund der Sorge 

  • ... vor verlängerten Abläufen,
  • ... wegen der vergaberechtlichen Anforderungen an die Beschreibung der Leistung und
  • ... um befürchtete zentrale Einflussnahmen auf Art und Ausführung der benötigten Bedarfe – frei nach dem Motto: „Jemand anderes bestimmt über das, was ich für meine Fachaufgabe benötige.“

Durch die Streuung der Einkaufsaktivitäten innerhalb der Verwaltung ist jedoch eine Vielzahl von Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern mit – oft ähnlichen – Vergaben und Beschaffungen befasst. Im Vergleich mit dem oft nur geringen Stellenanteil dieser Tätigkeiten müssen die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter unverhältnismäßig viel Zeit und Aufwand investieren, um die aktuellen Entwicklungen des Vergaberechts zu verfolgen und die Anforderungen an die Rechtssicherheit der Vergaben zu erfüllen. Die Beschaffungen erfolgen häufig unabhängig voneinander z. T. für gleiche Bedarfe und dies mitunter bei demselben Lieferanten.

Compliance-Anforderungen in der Beschaffung

Der Begriff „Compliance“ stammt aus privatwirtschaftlichem Zusammenhang: Er bedeutet Regeltreue (auch Regelkonformität) in der betriebswirtschaftlichen Fachsprache und steht für die Einhaltung von Gesetzen, Richtlinien sowie auch von freiwilligen Kodizes in Unternehmen. Die Gesamtheit der Grundsätze und Maßnahmen eines Unternehmens zur Einhaltung bestimmter Regeln und damit zur Vermeidung von Regelverstößen wird als Compliance-Management-System (CMS) bezeichnet. Hierbei einzuhaltende Grundsätze sind vom Institut der Wirtschaftsprüfer in dem Prüfungsstandard 980 niedergelegt.

 

In Kommunen haben Compliance-Grundsätze über die Beteiligungsunternehmen bereits vielerorts Einzug gehalten. Für die Kernverwaltung gelten die Grundsätze ordnungsgemäßen Verwaltungshandelns, die von Kommunen ohnehin anzuwenden und den Compliance-Grundsätzen von ihrer Intention her vergleichbar sind.

 

In der kommunalen Beschaffung sind zwei Risiken von besonderer Bedeutung:

  • Verstöße gegen das Vergaberecht als Fehlverhalten der Kommune („Corporate Misconduct“) und
  • das Korruptionsrisiko, das einzelne Mitarbeiter betreffen kann („Individual Misconduct“).

Durch die Gestaltung des elektronischen Workflows kann ein positiver Beitrag zur Risikominimierung erreicht werden. In diesem Zusammenhang sind von Bedeutung,

  •  die IT-Berechtigungsprofile,
  •  das Freigabeverfahren (zur Gewährleistung der Funktionstrennung),
  •  die Standardisierung der Dokumentation (zur Sicherstellung der Revisionsfähigkeit) und
  •  die Sicherstellung des Vier-Augen-Prinzips durch elektronische Kontroll- und Freigaberoutinen.

Empfehlung: Vor diesem Hintergrund sollten die Risiken in den derzeitigen Prozessen analysiert und bei der Neugestaltung der Prozesse angemessen berücksichtigt werden. Dabei sollte die Stabilität der Abläufe und Strukturen gegen Verhaltensrisiken durch die Schaffung transparenter und effizienter Abläufe sowie wirksamer Kontrollen im Vordergrund stehen.

Zusammenfassende Empfehlung

Die neuen Anforderungen in der Vergabe sollten Anlass sein, die Beschaffungsprozesse insgesamt unter Berücksichtigung der Compliance-Anforderungen auf den Prüfstand zu stellen. Dazu gehört auch die Prüfung einer (möglichst weitgehenden) Zentralisierung der Beschaffung und Standardisierung der Bedarfe.

 

Aus: PKF Themen Öffentlicher Sektor 02/2015 | Mai 2015