15.04.2016

Grundlegende Neuausrichtung der Umsatzbesteuerung von juristischen Personen des öffentlichen Rechts

Anwendungsfragen zum neuen § 2b UStG

​Loslösung von der ertragsteuerlichen Betrachtung

Die Neufassung der Umsatzbesteuerung von jPöR beendet auch die jahrzehntelang bestehende Verknüpfung zwischen Umsatzsteuerrecht und Körperschaftsteuergesetz (KStG) zur Bestimmung des umsatzsteuerlichen Unternehmers „jPöR“. Bislang stellte die Spezialvorschrift des § 2 Abs. 3 UStG bei der umsatzsteuerlichen Behandlung von jPöR auf die Existenz eines Betriebs gewerblicher Art (BgA) gem. § 1 Abs. 1 Nr. 6 i.V. mit § 4 KStG ab.


Künftig wird die Unternehmereigenschaft einer jPöR i. S. des UStG nicht mehr vom Vorhandensein eines BgA abhängig sein. Die Loslösung von der ertragsteuerlichen Betrachtung macht eine eigenständige und nur nach umsatzsteuerlichen Vorschriften durchzuführende Prüfung des „Unternehmerstatus“ einer jPöR erforderlich, wobei es gemäß neuer Regelung nicht darauf ankommt, unter welcher Bezeichnung die erzielten Einnahmen von einer jPöR erhoben werden.


Der Anschub zu einer grundlegenden Neuordnung der umsatzsteuerlichen Behandlung von jPöR wurde durch die Finanzrechtsprechung und in Umsetzung der Absprachen im Koalitionsvertrag der Großen Koalition von den Regierungsfraktionen initiiert. Tendenziell dürfte der Umfang umsatzsteuerlich relevanter Tätigkeiten in einer jPöR zunehmen, zumal auch die „Auffanggrenze“ in § 2b Abs. 2 Nr. 1 UStG, die eine größere Wettbewerbsverzerrung suggerieren soll, mit 17.500 € deutlich niedriger angesetzt ist als der bisher noch von der Verwaltung mit herangezogene und in den KStR genannte Jahresumsatz von 30.678 € (Erhöhung dieses Betrags geplant lt. Entwurf der KStR 2015 auf 35.000 €). Die „Auffanggrenze“ von 17.500 € gilt für sämtliche „gleichartigen“ Tätigkeiten in einer jPöR und kann – soweit mehrere ungleichartige Tätigkeiten erbracht werden, die in sich aber wieder als gleichartig anzusehen sind – mehrfach in Anspruch genommen werden. Infolge der Abkopplung vom Körperschaftsteuerrecht entfallen künftig weitere und bislang wichtige Kennzeichnungen, wie etwa

  • Einrichtung,
  • wirtschaftliches Hervorheben und
  • Umsatzgrenzen.

Anwendungsbestimmungen mit Wahlrecht

Die neuen umsatzsteuerlichen Vorschriften sind gem. Art. 12 und 18 des StÄndG 2015 zum 1.1.2016 in Kraft getreten. In Bezug auf die gesetzlichen Neuregelungen bestehen zur Zeit noch zahlreiche Verständnisfragen; die Finanzverwaltung hat angekündigt, im Laufe des Jahres 2016 ein klarstellendes Einführungsschreiben zum § 2b UStG zu veröffentlichen.


Die bislang in § 2 Abs. 3 UStG verankerten Regelungen zur Unternehmereigenschaft von jPöR werden unter Beachtung mehrjährig wirkender Übergangsvorschriften gem. § 27 Abs. 22 UStG aufgehoben, wobei die Vorschrift des § 2 Abs. 3 UStG in der am 31.12.2015 geltenden Fassung zwingend noch auf Umsätze, die nach dem 31.12.2015 und vor dem 1.1.2017 ausgeführt werden, weiterhin anzuwenden ist. Mit einer gesetzlich den jPöR als Optionsrecht ausgestalteten Übergangsregelung, nach der bis zum 31.12.2020 an der bisherigen Regelung des § 2 Abs. 3 UStG festgehalten werden kann, gibt der Gesetzgeber den jPöR ausreichend Zeit, sich auf die Neuausrichtung der Umsatzbesteuerung für diesen Personenkreis einzustellen. Spätestens zum 31.12.2020 endet diese Übergangsphase, d. h. für Umsätze ab 1.1.2021 ist zwingend das neue Recht und damit § 2b UStG anzuwenden.


Hinweis: Über die getroffene Options- Entscheidung (entweder Umstellung auf neue Rechtslage ab 2017 oder Fortgeltung der alten Rechtslage bis 2020) ist das zuständige Finanzamt noch in 2016 schriftlich zu informieren.

Neuregelungen im Einzelnen

Grundsätzliches

Die Vorschrift in § 2b Abs. 1 UStG entspricht im Wesentlichen dem Wortlaut des Art. 13 der Mehrwertsteuersystem-Richtlinie (MwSt-SystRL). Rechtssystematisch ist § 2b UStG eine Spezialvorschrift mit speziellen Tatbestandsvoraussetzungen für jPöR und damit der Generalnorm des § 2 UStG untergeordnet; zwecks Prüfung der Frage, ob eine jPöR mit bestimmten Tätigkeiten als Unternehmer i. S. des UStG anzusehen ist, sind daher vorab die allgemeingültigen Definitionen zum Unternehmensbegriff und -umfang des § 2 UStG heranzuziehen.


Tätigkeiten einer jPöR, die dieser im Rahmen öffentlicher Gewalt obliegen, werden gem. § 2b Abs. 1 Satz 1 UStG – zu beachten ist aber die Rückausnahmeregelung in § 2b Abs. 1 Satz 2 UStG und vorbehaltlich von § 2b Abs. 4 UStG – nicht unternehmerisch ausgeübt und unterliegen deshalb auch dann nicht der Umsatzbesteuerung, wenn die jPöR im Zusammenhang mit diesen Tätigkeiten Zölle, Gebühren, Beiträge oder sonstige Abgaben erhebt (= Grundsatz; vgl. § 2b Abs. 1 Satz 1 UStG). Als Tätigkeiten dieser Art kommen nur solche in Betracht, bei denen die jPöR im Rahmen einer öffentlich-rechtlichen Sonderregelung auftritt (z. B. aufgrund eines Gesetzes durch Verwaltungsakt oder auf der Grundlage eines Staatsvertrags bzw. besonderer kirchenrechtlicher Regelungen).


Neu ist aus nationaler Sicht, dass die Ausübung von Tätigkeiten im Rahmen öffentlicher Gewalt nicht per se und uneingeschränkt dem nicht unternehmerischen Bereich zugeordnet bleiben muss. Oftmals werden auch Tätigkeiten unter dieser Bezeichnung durch jPöR erbracht, die von ihrer Art her im Wettbewerb zu privatrechtlichen Anbietern angeboten werden.


Hinweis: Hier zeigt sich wieder das alte Dilemma des Gesetzgebers, dass keine eindeutige Definition des Begriffs „öffentliche Gewalt“ existiert, aus der eine rechtssichere Abgrenzung abgeleitet werden kann.

Wettbewerbsverzerrungen

Führt die Nichtbesteuerung von Leistungen, die die jPöR im Rahmen der öffentlichen Gewalt erbringt, aber auf Ebene der jPöR zu größeren Wettbewerbsverzerrungen, ist abweichend vom allgemeinen Grundsatz eine Umsatzbesteuerung auf die erbrachten Leistungen der jPöR vorzunehmen (§ 2b Abs. 1 Satz 2 UStG; sog. Rückausnahmeregelung).


Erbringt eine jPöR eindeutig Leistungen auf privatrechtlicher Grundlage und damit unter den gleichen rechtlichen Bedingungen wie private Wirtschaftsteilnehmer, werden diese Tätigkeiten nicht von § 2b UStG erfasst; diese Leistungen unterliegen „stets“ der Umsatzsteuer nach allgemeinen Vorschriften.


Da der verwendete Begriff „größere Wettbewerbsverzerrungen“ sehr unbestimmt ausfällt und der Gesetzgeber nicht an einer einzelfallspezifischen Abwägung (etwa durch Gerichte) interessiert war, bestimmte er zunächst in § 2b Abs. 2 Nr. 1 UStG kraft Deklaration in Form einer nicht abschließenden Aufzählung die Fälle, in denen keine größeren Wettbewerbsverzerrungen vorliegen können:

  • Übersteigt der voraussichtliche Jahresumsatz der jPöR im Vergleich zu gleichartigen Tätigkeiten [unternehmerisch tätiger] Dritter den Betrag von 17.500 € jährlich nicht, unterstellt der Gesetzgeber unwiderlegbar, dass durch die Nichtbesteuerung der Tätigkeit der jPöR keine größeren Wettbewerbsverzerrungen eintreten.
  • Des Weiteren geht der Gesetzgeber nicht von größeren Wettbewerbsverzerrungen aus, wenn vergleichbare, auf privatrechtlicher Grundlage erbrachte Leistungen – ohne Rückgriff auf die Möglichkeit einer Umsatzsteuer-Option nach § 9 UStG) – einer Steuerbefreiung unterliegen (§ 2b Abs. 2 Nr. 2 UStG).
  • Schließlich nennt der Gesetzgeber in § 2b Abs. 3 UStG weitere Fälle, in denen größere Wettbewerbsverzerrungen nicht eintreten [können]. Die genannten Fälle sind als Ergänzungen zu § 2b Abs. 2 UStG zu verstehen, da dort weitere spezielle Anwendungsfälle bei Zusammenarbeit zwischen jPöR (Stichworte: Beistandsleistungen, kommunale Amtshilfe) geregelt werden. Auf eine solche, gesetzlich abgestützte Regelung hatten vor allem die Kommunen – unterstützt durch den Bundesrat – hingewirkt, um insbesondere ihre Beistandsleistungen im Rahmen interkommunaler Aktivitäten weiterhin von ansonsten drohenden umsatzsteuerlichen Belastungen frei zu halten.

Beistandsleistungen

Abweichend von der bisherigen Verwaltungsauffassung sind Beistandsleistungen zwischen jPöR künftig nicht mehr nach dem Charakter der jeweiligen Tätigkeit zu beurteilen, sondern vorwiegend nach der Handlungsform des Zusammenwirkens mehrerer jPöR. So bleiben weiterhin Beistandsleistungen von der Umsatzbesteuerung ausgenommen, wenn es sich um langfristige öffentliche Vereinbarungen zum Erhalt der öffentlichen Infrastruktur und Wahrnehmung öffentlicher Aufgaben handelt, die ausschließlich gegen Kostenerstattung erfolgen und im Wesentlichen an andere jPöR ausgeführt werden.


Hinweis: Das Ausmaß der Auswirkungen dieser Neuregelung ist noch nicht abschließend erkennbar. Nach der Neuregelung soll eine nichtunternehmerische Tätigkeit auch dann anzunehmen sein, wenn beispielsweise ein Kommunalunternehmen (Anstalt des öffentlichen Rechts) an seine Gewährträgerin (Kommune) Leistungen erbringt, die dem hoheitlichen Bereich zuzuordnen sind. Dies können Leistungen sein, die grundsätzlich auch ein privater Dritter erbringen könnte. Entscheidend wird sein, ob das Kommunalunternehmen diese Leistungen auf öffentlich-rechtlicher Grundlage (wie z. B. auf der Basis eines öffentlich-rechtlichen Vertrags nach den Vorgaben des Verwaltungsverfahrensgesetzes) erbringt. Das vereinbarte Entgelt darf nur zu einer Kostendeckung führen.


Der Gesetzgeber begründet die fortgesetzte Freistellung interkommunaler Beistandsleistungen mit dem demografischen Wandel und dem Zwang zur Zusammenarbeit aus finanzwirtschaftlichen Gründen. Diese Zusammenarbeit erfolge nicht marktorientiert, sondern allein im öffentlichen Interesse bei der Erfüllung hoheitlicher Aufgaben bzw. Leistungen der Daseinsvorsorge. Eine Besteuerung der Zusammenarbeit öffentlicher Einrichtungen bei hoheitlichen Tätigkeiten könne zu einer Verteuerung öffentlicher Leistungen und zu unerwünschten Belastungen der Bürgerinnen und Bürger führen.

Ausnahmetatbestände unverändert

In § 2b Abs. 4 Nrn. 1 bis 4 UStG übernimmt der Gesetzgeber die bereits in § 2 Abs. 3 Satz 2 UStG enthaltenen Ausnahmetatbestände und führt insoweit die bisherige Rechtslage unverändert fort.

Verzeichnis stets steuerbarer Tätigkeiten

Neu ist der Verweis in § 2b Abs. 4 Nr. 5 UStG auf den Anhang I der MwStSystRL, der ein Verzeichnis von Tätigkeiten enthält, die nach den verbindlichen Vorgaben in Art. 13 Abs. 1 Unterabsatz 3 MwSt-SyStRL stets einer Besteuerung unterliegen, sofern der Umfang der Tätigkeiten nicht unbedeutend ist.

Übergangsregelungen

Bereits vor Jahren und im Vorfeld einer gesetzlichen Neuregelung der Umsatzbesteuerung von jPöR hatte die Finanzverwaltung eine großzügige und mehrjährige Übergangsphase ins Gespräch gebracht, um den betroffenen jPöR ausreichend Zeit für notwendige Beschlussfassungen und Umstellungshandlungen zu geben.


Dementsprechend sieht § 27 Abs. 22 UStG folgende Übergangsregelungen vor:


(1) Der bisherige § 2 Abs. 3 UStG behält seine uneingeschränkte Gültigkeit weiterhin für Umsätze, die nach dem 31.12.2015 und vor dem 1.1.2017 ausgeführt werden.


(2) Der neue und mit Wirkung zum 1.1.2016 in Kraft getretene § 2b UStG ist erst auf Umsätze anzuwenden, die nach dem 31.12.2016 ausgeführt werden.


(3) Die jeweilige jPöR kann gegenüber ihrem zuständigen Finanzamt einmalig erklären, dass sie § 2 Abs. 3 UStG in der am 31.12.2015 geltenden Fassung für sämtliche nach dem 31.12.2016 und vor dem 1.1.2021 ausgeführten Leistungen weiterhin anwendet. Eine Beschränkung der Erklärung auf einzelne Tätigkeitsbereiche oder Leistungen ist nicht zulässig. Die Erklärung ist bis zum 31.12.2016 gegenüber dem zuständigen Finanzamt abzugeben. Sie kann nur mit Wirkung vom Beginn eines auf die Abgabe folgenden Kalenderjahres an widerrufen werden. Bei dieser nach § 27 Abs. 22 Satz 3 UStG abzugebenden Erklärung handelt es sich um eine einseitige empfangsbedürftige Willenserklärung, die grundsätzlich keiner Beantwortung durch die Finanzverwaltung bedarf.


Hinweis: Die zuvor abgegebene Erklärung auf Fortgeltung des § 2 Abs. 3 UStG kann bereits in 2016 wieder und mit Wirkung ab dem 1.1.2017 wirksam widerrufen werden, mit der Folge, dass für die ab dem 1.1.2017 getätigten Umsätze § 2b UStG Anwendung findet. Mit dieser Formulierung weicht der Gesetzgeber zugunsten der jPöR die 4-jährige Wahlphase, in der nach dem Willen der jPöR noch „altes“ oder bereits schon „neues“ Recht zur Anwendung kommen soll, dadurch weiter auf, in dem der jPöR die Möglichkeit eingeräumt wird, ihre ursprüngliche Entscheidung zur Weiterführung des „alten“ Rechts über die gesamte Wahlphase vorzeitig durch Wechsel auf das „neue“ Recht abzuändern.


Bei der Options-Entscheidung ist zu beachten, dass diese für alle umsatzsteuerlich relevanten Tätigkeiten nur einheitlich, d. h. ganzheitlich getroffen werden kann. Sofern die jPöR nur für Teile ihrer Tätigkeiten früher auf das neue Recht umschwenken will, andere Bereiche aber möglichst lange an der bisherigen Regelung festhalten will, kann sie dies somit nicht über die Options-Entscheidung, sondern ggf. nur über gestalterische Maßnahmen (z. B. mittels Auslagerung von Tätigkeiten in eine Kapitalgesellschaft) herbeiführen.


Empfehlung: Zu beachten ist, dass auch laufende bzw. unmittelbar anstehende Projekte Auswirkungen auf die Optionsentscheidung haben können, etwa in Bezug auf die erstmalige Einbeziehung umsatzsteuerlicher Fragestellungen in die bisherigen Betrachtungen (z. B. entsprechende Abänderung von Vertragsentwürfen durch Aufnahme von Steuerklauseln in das Vertragswerk oder in Gestalt der Wiederaufnahme von Verhandlungen mit dem Vertragspartner).

 

Aus: PKF Themen Öffentlicher Sektor 01/2016 | April 2016